Pouvoir de dérogation des préfets : le gouvernement et le Sénat contre le patrimoine et l’environnement

Le Pont du Gard
Photo : Didier Rykner
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« Allons doucement, nous sommes pressés » dit le dicton. Face à l’urgence de relancer l’économie, le gouvernement semble penser que pour reconstruire l’avenir, les vieilles pierres sont des pierres d’achoppement plutôt que des pierres d’angle. « Du passé faisons table rase » s’affirme toujours davantage comme le slogan de la politique patrimoniale d’Emmanuel Macron.

Un décret passé en catimini

Un décret passé relativement inaperçu pendant le confinement [1], à été présenté comme un « outil pour faciliter la reprise de notre pays » par le ministre de l’Intérieur. Son objectif est en effet d’« alléger les démarches administratives, réduire les délais de procédure et favoriser l’accès aux aides publiques ». Parmi les sept champs [2] auxquels il s’applique, on compte l’aménagement du territoire, la construction et l’urbanisme, l’environnement, ainsi que la protection et la mise en valeur du patrimoine culturel. En réalité, il touche à tous les domaines ou presque [3] tant qu’il ne « porte pas atteinte aux intérêts de la défense ni à la sécurité des personnes et des biens ». On en conclut que le patrimoine, pas davantage que l’environnement, ne fait partie des biens dont il faut assurer la sécurité, et qu’on peut lui porter atteinte, bien évidemment au nom de la croissance. En opposant ainsi le code du patrimoine et le développement économique, le gouvernement veut faire croire que certaines contraintes sont des freins, alors qu’elles sont des garde-fous.
Ce décret 2020-412 du 8 avril 2020 donne donc aux préfets de région et de département le droit de déroger à certaines normes nationales pour répondre à des circonstances locales, par souci de simplification. Il s’agit en réalité de réduire les prescriptions archéologiques, patrimoniales et environnementales qui pourraient retarder un chantier de construction ou la réalisation d’un projet. Pour agir plus vite.

Le préfet ne peut pas (encore) toucher ni à la Loi, ni à la Constitution, seulement aux normes arrêtées par l’administration de l’État. Autrement dit, ce décret rend facultatives les parties réglementaires des codes du patrimoine, de l’environnement et de l’urbanisme.
Les formes y sont mises : plusieurs conditions encadrent en effet ce pouvoir. Les dérogations doivent répondre à des « circonstances locales » ; elles doivent aussi rester des décisions individuelles pour des cas particuliers, et ne peuvent théoriquement pas devenir des dérogations générales et permanentes ; elles doivent être compatibles avec les engagements européens et internationaux de la France. Dernier critère, qui est en réalité le comble de l’hypocrisie : répondre à « l’intérêt général », notion suffisamment floue pour permettre une grande marge de manœuvre. Car si la relance économique est présentée comme l’intérêt général suprême, alors tout est permis. Mais si les normes ne sont pas déjà au service de l’intérêt général, à quoi servent-elles ? Et les préfets sont-il les plus à même de pouvoir décider seul en se passant de l’avis des experts, surtout quand on connaît leur inclination naturelle à se soumettre aux pouvoirs locaux.

D’innombrables exemples inquiétants

Plutôt que de s’inquiéter publiquement de cette possibilité de s’asseoir sur le code du patrimoine qu’il est en charge de faire appliquer, Philippe Barbat, directeur général des Patrimoines, s’est contenté d’envoyer un note aux préfet pour leur donner quelque exemples de ce que permet ce décret : « Concernant les documents de gestion des sites patrimoniaux remarquables, le décret permet de déroger aux règlements approuvés par l’État. Cela vise les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et les règlement des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager [...] Ces documents faisant l’objet d’un avis de l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme et pour les PSMV d’une élaboration conjointe entre l’État et cette autorité, cette dérogation pourrait le cas échéant intervenir après consultation de la collectivité concernée. »
Rappelons que le PSMV, qui se substitue au PLU, régit les secteurs sauvegardés, transformés depuis la loi du 7 juillet 2016 en sites patrimoniaux remarquables. Tout projet de travaux doit faire l’objet d’une demande d’autorisation après avis conforme de l’architecte des bâtiments de France (ABF). On sait que remettre en cause le pouvoir de l’ABF constitue l’alpha et l’oméga de la politique patrimoniale des gouvernements qui se sont succédé ces dernières années. Une fois de plus, on l’empêche de faire son travail en lui demandant de faire respecter un texte que le préfet peut désormais amender à sa guise.

Certains articles plus spécifiques du code du Patrimoine, comme les articles R313-5 et R313-16, précisent que « le règlement [du PSMV] peut [...] prévoir la possibilité d’adaptations mineures de ses prescriptions à l’occasion de l’examen d’une demande d’autorisation de travaux [...].En cas de mise en œuvre de cette possibilité l’accord de l’ABF est spécialement motivé sur ce point ». Le préfet pourrait déroger à cette norme tout comme à celle de l’article R313-16 sur la modification d’un PSMV qui se fait après avis de la commission locale et enquête publique.
Comme le rappelle Julien Lacaze, président de Sites & Monuments dans l’article que nous avons déjà cité en note, la Loi ELAN avait déjà fragilisé l’avis de l’ABF dans certains cas particuliers, notamment pour les immeubles déclarés insalubres à titre irrémédiable et ceux menaçant ruine ayant fait l’objet d’un arrêté de péril (voir notre article). Avec ce décret, Julien Lacaze précise qu’ « un immeuble "à conserver" dans un site Patrimonial remarquable pourrait ainsi être démoli sur dérogation préfectorale à la demande d’un maire sans même recourir à une procédure de révision ou de modification du PSMV. Il suffirait pour cela d’invoquer un but d’intérêt général, par exemple celui de la salubrité publique ». Nous montrerons dans un prochain article les conséquences de cette loi à Marseille.

Autre exemple donné par Philippe Barbat : ce décret « peut permettre de déroger à l’obligation de produire certaines pièces prévues par la partie réglementaire du code du patrimoine pour une demande d’autorisation de travaux sur un monument historique classé ». Or les pièces qu’il faut-il joindre au dossier d’autorisation de travaux sont les études scientifiques et techniques préalables, ainsi que le rapport de présentation qui détaille les objectifs du projet et ses modalités de réalisation, ainsi que le parti de restauration choisi. Éviter de fournir ce genre de pièces permettra d’aller plus vite, de décider plus vite, de défigurer plus vite.

Lorsque le bâtiment est inscrit monument historique, la demande de travaux doit comprendre une notice expliquant les raisons pour lesquelles la conservation du bâtiment ne peut plus être assurée bien que l’intérêt de celui-ci du point de vue de l’histoire ou de l’art ait été reconnu suffisant pour justifier de sa préservation (article R. 451-4 du code du Patrimoine). On pourra donc, si le préfet en décide ainsi, s’abstenir d’expliquer ces raisons.
Le préfet pourrait également se passer des avis de certaines commissions comme celui de la commission territoriale de la recherche archéologique, dans le cadre d’une opération d’archéologie préventive [4] ou celui de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture lorsqu’on envisage de retirer le label architecture contemporaine remarquable [5] si le bien est dégradé.
Les exemples sont multiples : la partie réglementaire du code de l’urbanisme (article R 451-1) affirme qu’une demande de permis de construire doit préciser « la date approximative à laquelle le bâtiment dont la démolition est envisagées ont été construits » . Ne pas donner la date permettrait de camoufler son ancienneté.

Un premier décret en 2017 pour expérimenter cette dérogation

Ce décret, qui donne des pouvoirs exorbitants aux préfets, rarement intéressés par la protection du patrimoine et de l’environnement, n’est en réalité que la généralisation d’une expérimentation entreprise en 2017. Le décret 2017-1845 donnait en effet le même pouvoir de dérogation aux préfets de deux régions et de dix-sept départements [6].
Qu’a-t-on retiré de cette expérience ? Le rapport d’information des sénateurs Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud publié le 11 juin 2019 n’a rien de convaincant : « L’exercice d’une dérogation est contraire à la culture des fonctionnaires, dont le métier est d’appliquer la loi et d’écarter les demandes qui lui sont contraires. Le principe d’égalité est profondément ancré dans la mentalité des fonctionnaires ». Il montrait ainsi une importante disparité entre les préfectures : alors que le Bas-Rhin, à cette date, n’avait pas utilisé une seule fois ce droit, la Loire-Atlantique avait dérogé dix-neuf fois à des normes. Certains préfets avaient peur des conséquences d’un tel droit, d’autres comme le préfet de Vendée l’ont utilisé gaillardement en faisant preuve d’une souplesse spectaculaire dans l’interprétation des textes.
Comme l’explique le préfet du Haut-Rhin, ce décret «  pouvait effrayer, du fait de la brèche qu’il semblait ouvrir dans le principe d’égalité ». Il entraîne en effet une « incertitude juridique puisqu’une décision prise sur dérogation s’avère plus fragile juridiquement », et peut « donner l’impression d’un État arbitraire prenant des décisions différentes en fonction des demandeurs et des collectivité territoriales concernées ». Le préfet du Haut-Rhin précise que si les cas devenaient nombreux cela pourrait nécessiter un temps d’examen significatif. Les sénateurs résumaient ainsi la situation : « le résultat pourrait être selon les cas, soit l’utilisation minimale du dispositif de dérogation, soit des dossiers mal ficelés qui pourraient être ensuite fragilisés en contentieux soit un allongement des délais d’instruction déjà perceptible ».

Le préfet de Vendée, Benoît Brocart, a quant à lui trouvé ce décret très utile pour réduire certains délais avant décision de l’État : « concernant la construction d’une digue, un an et demi de délai a été gagné [...] une dizaine de procédures doit être déroulée pour effectuer des travaux sur une digue ». « La dérogation concernant les digues des Vieilles Maisons dans la commune de Le Perrier a permis de gagner dix-huit mois d’instruction en permettant d’écarter l’étude d’impact et l’enquête publique, et d’obtenir une dispense d’autorisation avant d’engager les travaux. ». Nous ne pensons pas qu’il faille s’en réjouir.
Il cite deux autres exemple. La communauté de communes de Challans-Gois a déposé un dossier afin d’obtenir l’autorisation de réaliser une digue de protection contre la mer au sud du port de Bec, sur la commune de Beauvoir sur Mer. Ce projet étant situé dans un périmètre classé par décret du 2 novembre 2017, il fallait une autorisation spéciale délivrée par le ministre chargé des sites pour lancer les travaux. Le préfet n’a pas utilisé son droit de dérogation, mais il a signalé au ministère qu’il pouvait s’en servir, afin de le pousser à lui accorder l’autorisation de travaux. Et « la délivrance de l’autorisation ministérielle est parvenue dans des délais particulièrement brefs. »

Le développement anarchique de l’éolien favorisé

Enfin le même préfet de Vendée, décidément en pointe dès qu’il s’agit de déroger, signale qu’une dérogation a été accordée pour un projet de parc éolien qui a évité la réalisation d’une étude d’impact et une enquête publique. Le but était probablement de permettre au porteur du projet de respecter les délais de l’appel d’offre de la Commission de régulation de l’énergie. On ne sait pas où se trouve ce parc éolien mais Sites et Monuments a écrit au ministère de la Transition écologique pour connaître sa position sur le sujet et comprendre en quoi la suppression de l’étude d’impact et de l’enquête publique ne portait pas une « atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé », une des conditions précisées par le décret. Car ce préfet a dérogé à la nomenclature ICPE (installations classés pour la protection de l’environnement) qui prévoit que les travaux qui créent une emprise au sol égale à 40 000 m2 sont soumis à étude d’impact (article R 122-2 du code de l’environnement). Le rapport des sénateurs souligne que « ces dispositions constituent des déclinaisons de directives européennes qui exigent que les ouvrages, travaux, ou ménagements ayant des incidences significatives sur l’environnement fassent l’objet d’études d’impact », il n’était donc pas possible d’y déroger. Néanmoins, les sénateurs rapportent l’analyse du préfet qui a considéré que « les textes européens ne vont pas jusqu’à préciser la nature des travaux concernés, ni ne fixent précisément de seuils permettant de déterminer quels sont les travaux à soumettre ou non à étude d’impact. Ces seuils sont fixés par le droit national. » Il considérait donc qu’il pouvait déroger à l’article R 122-2 du code de l’environnement. On voit ainsi toutes les dérives que peut entrainer ce pouvoir de dérogation, quasiment sans aucun contrôle. Comme le disait Pierre Dac, à moins que ce fût Alfred Jarry : « Quand les bornes sont franchies, il n’y a plus de limites ». Les codes du patrimoine, ceux de l’environnement et de l’urbanisme donnent des limites qu’il est indispensable de faire respecter.

La politique d’Emmanuel Macron sur ce sujet (comme sur bien d’autres) est digne de la girouette. Alors qu’en janvier et février, il affirmait avoir pris conscience que « la capacité à développer massivement l’éolien est réduite » et que le« consensus sur l’éolien est en train de nettement s’affaiblir dans notre pays » [7] - ce qu’Élisabeth Borne confirmait en assurant que la « covisibilité avec les monuments historiques  » et « une situation d’encerclement autour de certains bourgs est absolument insupportable » - voila que le décret du 21 avril qui fixe la programmation pluriannuelle de l’énergie prévoit d’accélérer le développement des énergies renouvelables et notamment des éoliennes. Il n’est donc pas étonnant que cet autre décret permette également de dépasser les limites dans ce domaine. Nul doute qu’il facilitera encore leur prolifération anarchique et permettra de défigurer plus vite les paysages.

Les recommandations sidérantes du Sénat

Alors que le Sénat constitue souvent un contre-pouvoir, et que le constat effectué par les rapporteurs (Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud) est plus que mitigé et très inquiétant pour l’avenir, quelles ont été leurs recommandations ? Aller plus loin encore !

- Étendre le droit de dérogation, par les autorités décentralisées, aux actes des collectivités locales.
Cela signifie rien moins que de permettre aux maires de déroger au code du patrimoine, alors qu’ils n’ont déjà que trop tendance à vouloir le faire aujourd’hui. On imagine les conséquences d’une telle décision.

- Envisager l’autorisation de dérogation à des normes législatives ou réglementaires sollicitées par les collectivités territoriales et relatives à leurs compétences, sous réserves d’un accord au cas par cas du Sénat.
On ne parle donc plus ici seulement de normes réglementaires, mais bien aussi de normes législatives. Cela signifie qu’une ville pourrait donc décider de déroger à la loi, avec l’accord du Sénat (dans un premier temps bien sûr, car on sait que ce genre de décision aboutit toujours à la suppression des contrôles). La loi cessera d’être nationale et s’adaptera donc aux « spécificités locales ». La « République une et indivisible », déjà bien malmenée, en prendrait un sacré coup. Cela n’empêche pas les sénateurs d’écrire qu’« il faut veiller à ce que la mise en œuvre de ce principe de différenciation ne « détricote » pas la France, ne fragilise pas la cohésion nationale et n’altère pas l’égalité entre les citoyens », alors que leur proposition entrainera de facto cette conséquence.

- Envisager la suppression de la condition relative à l’existence de « circonstances locales pour déroger ».
Même cette limite (très peu protectrice d’ailleurs) devrait sauter. Dérogeons parce que c’est notre bon vouloir.

- Envisager la possibilité pour le représentant de l’État de déroger à des décisions relevant de la compétence des autorités supérieures.
Pourquoi, finalement, s’ennuyer encore avec un État qui représente tous les Français. Faisons comme nous voulons, là où nous sommes. Plus de règles, plus de normes, et des lois que nous décidons nous-mêmes, voilà sans doute ce que veut le gouvernement, par ricochet l’Assemblée nationale constituée de godillots et avec eux, manifestement, le Sénat qu’on espérait jouer ici son rôle de contre-pouvoir. À moins que ce rapport rédigé par deux sénateurs seulement n’engage pas la haute assemblée ?

Emmanuel Macron et Édouard Philippe ont annoncé de nouvelles étapes de la décentralisation et de la déconcentration. Ce qui est en marche depuis des années, à savoir le retour d’une véritable féodalité avec des baronnies locales, deviendra désormais la seule règle. Un système médiéval où l’État n’aura pratiquement plus aucun rôle. Le ministère de la Culture, déjà en grande partie privé de tous ses pouvoirs et qui se refuse à exercer ceux qu’il lui reste ne servira plus à rien, à supposer qu’il serve encore à quelque chose. Alors que le patrimoine est l’une des chances de notre pays, et un levier extraordinaire de croissance, il sera sacrifié aux multiples intérêts locaux qui n’ont que peu à voir avec la protection des monuments historiques. Le tourisme, qui participe pourtant grandement à notre économie nationale, sera le premier à en souffrir, car il est peu probable qu’une France livrée aux promoteurs et aux démolisseurs puisse encore l’attirer.


Pour soutenir nos combats patrimoniaux
Bénédicte Bonnet Saint-Georges et Didier Rykner

Notes

[1Signalons toutefois l’article très documenté de nos confrères de Reporterre, qui montre que l’environnement n’est pas mieux traité que le patrimoine par ce décret, ou celui de l’association Sites et Monuments qui l’analyse dans le détail.

[21° Subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales ;
2° Aménagement du territoire et politique de la ville ;
3° Environnement, agriculture et forêts ;
4° Construction, logement et urbanisme ;
5° Emploi et activité économique ;
6° Protection et mise en valeur du patrimoine culturel ;
7° Activités sportives, socio-éducatives et associatives.

[3Les transports ne sont pas (encore) concernés.

[4Article R522-1 du Code du patrimoine : Le préfet de région édicte les prescriptions archéologiques, délivre l’autorisation de fouilles et désigne le responsable scientifique de toute opération d’archéologie préventive. Il recueille l’avis de la commission territoriale de la recherche archéologique.

[5Art. R. 650-7 du code du patrimoine : Hors les cas de retrait de plein droit dans les conditions régies par le premier alinéa du I de l’article L. 650-1, le préfet de région prononce le retrait du label, après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture, lorsque le bien est dégradé au point de perdre l’intérêt ayant justifié l’attribution du label.

[6Pays de la Loire, Bourgogne France-Comté, Lot, Bas-Rhin, Haut-Rhin, Creuse.

[7Propos rapportés par Ghislain de Montalembert, « Éolien : le grand revirement d’Emmanuel Macron, »Le Figaro, 22 mai 2020.

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