Les secrets du rapport Bélaval

Didier Rykner

Remis au ministère de la Culture au début du mois d’octobre 2018 (Françoise Nyssen était encore titulaire du poste), le rapport sur l’organisation de la direction générale des Patrimoines demandée à Philippe Bélaval (voir l’article), dont le contenu devait être rendu public, est toujours classé confidentiel défense, ou presque.


Organigramme actuel de la direction générale des Patrimoines
plein de postes sans titulaires
Voir l´image dans sa page

Nous nous sommes néanmoins procuré ce rapport que nous avons soigneusement lu et que nous analysons ici. On se demande ce qui peut déranger le gouvernement dans un document qui confirme d’une part l’extrême complexité de l’organisation et du fonctionnement du ministère de la Culture et qui d’autre part avance des propositions qui nous semblent pour l’essentiel marquées du coin du bon sens, en préconisant un renforcement des missions et des moyens qui sont confiés à cette direction.
On remarquera néanmoins - et cela est logique, compte tenu du peu de temps dont disposait le président du Centre des Monuments Nationaux - que le rapport ouvre certaines pistes qu’il ne pouvait approfondir.

Voici donc ce que nous avons retenu de la lecture de ces 32 pages pour lesquelles Philippe Bélaval a rencontré pas moins de 125 personnes dont la liste est donnée en annexe du rapport.

Le rôle de l’État réaffirmé

Une longue introduction, sans revenir sur l’historique de la protection du patrimoine en France, insiste d’abord sur ce que nous constatons pour notre part quand nous parlons avec des fonctionnaires du ministère : « le sentiment qui domine largement est celui d’une perte de repères et d’efficacités de l’ensemble du dispositif [de protection du patrimoine], perte dans laquelle certains voient l’amorce d’un abandon d’une politique jugée pourtant indispensable » (p. 3). Vient ensuite un long développement quasiment philosophique sur ce qu’est un monument historique, et ce que sont ses usages. Il s’agit de la seule partie du rapport que l’on peut sauter sans problème, avant de revenir (p. 7) aux dysfonctionnements actuels du ministère :
- « le traitement de petites affaires sous la pression politique et médiatique détourne sans cesse les agents de la réflexion de fond »
- « la succession des réformes législatives et règlementaires a, sinon épuisé, du moins très fortement sollicité l’énergie des acteurs ». Philippe Bélaval souligne ici le train incessant (et insensé) des réformes qui se sont succédées : transformation des anciennes ZPPAUP en AVAP, puis la loi « Liberté de création, architecture et patrimoine » et enfin la récente loi Elan. Il appelle ainsi de ses vœux un « armistice législatif et règlementaire », avec lequel on ne peut qu’être d’accord (à condition toutefois de revenir auparavant sur les points litigieux de la loi Elan).
- « la création de grandes régions, qui a ouvert un chantier de réorganisation des services dans les régions concernées, lui aussi consommateur de beaucoup d’énergie ».

Il conclut cette partie notamment sur le souhait que la réflexion soit la plus large possible, tant sur le plan des « objets patrimoniaux » qui ne sont pas uniquement le patrimoine culturel, mais aussi le patrimoine naturel, ce qui nous semble une bonne manière de mener la réflexion.

Philippe Bélaval s’interroge ensuite, légitimement, sur le rôle qui doit être celui de l’État dans la politique du patrimoine et de l’architecture en France. Et il y répond sans ambiguïté : c’est lui qui doit en être le « principal responsable » (p. 9), ce qui correspond à l’un de ses rôles régaliens. Il s’appuie d’ailleurs pour cela sur les entretiens qu’il a menés, personne n’ayant remis ce principe en cause : « Je n’ai rencontré aucun interlocuteur qui réclamât « moins d’État » dans le champ de la mission ; les plus critiques d’entre eux craignent au contraire son désengagement ou, ce qui revient au même, la perte d’efficacité de son action ».
Plus important encore : le rapporteur aborde sans fioriture la question des transferts de deux compétences de l’État, les archives départementales aux départements (en 1983) et l’Inventaire général du patrimoine culturel aux régions (en 2005). Sur le premier, le constat est pour lui « globalement favorable », mais « plus nuancé » pour l’Inventaire qui a privé l’État « d’une force de frappe intellectuelle et méthodologique » . On ne saurait être davantage d’accord avec lui. Il s’interroge même sur l’opportunité du « retour de l’Inventaire dans le giron de l’État » (p. 10), même s’il n’estime pas la question prioritaire.
Il conclut néanmoins de ces deux exemples que cela « n’incite pas aujourd’hui à proposer de nouveaux transferts de compétence, qui ne font aujourd’hui l’objet d’aucune demande ». Faut-il voir dans ce genre d’affirmation, qui va contre la doxa actuelle, l’occultation de ce rapport ?

Le ministère de la Culture, bras armé de l’État pour la défense du patrimoine

Face à certains qui aimeraient voir le ministère de la Culture se diluer dans on ne sait quelle entité ou se désagréger en plusieurs opérateurs, il affirme clairement qu’« il n’y a aucune raison sérieuse de revenir sur [la] situation » actuelle où « le ministère de la Culture est l’acteur principal de l’État en matière d’architecture et de patrimoine » (p. 10).

Cette question du ministère de la Culture, de son rôle essentiel et, surtout, de son unité, est au cœur de la partie suivante du rapport.
Il y a, d’abord, les relations avec les autres ministères car, comme le souligne Philippe Bélaval : « la politique patrimoniale a une dimension interministérielle forte » (p. 11). Il faut donc que « le ministère renforce sa position au sein du concert interministériel, où de nombreux signes témoignent d’une perte d’audience, ressentie par les acteurs du secteur ».

Deux domaines lui paraissent dans un premier temps nécessiter un renforcement du rôle du ministère : l’architecture et les archives.
Pour l’architecture, le rapport constate qu’en dehors de l’organisation de la profession d’architecte et de la formation, via les écoles d’architecture, le ministère n’est pas suffisamment impliqué dans les autres dimensions de cette activité, ce qui est pourtant nécessaire pour ses relations avec les autres ministères en charge de question proches.
Retenons néanmoins ce qui, dans notre domaine, est essentiel : la division actuelle « entre les sites présentant « du point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager un intérêt public », protégés par le code du patrimoine et le ministère de la Culture, et les sites présentant « au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque un intérêt général », protégés par le code de l’environnement et le ministère de la transition écologique ». S’il est important d’aborder la question de cette dichotomie, le rapport ne va pas jusqu’à proposer une unification dans un grand ministère du patrimoine de ces deux composantes essentielles du patrimoine : les paysages et les monuments historiques. Il est néanmoins important qu’il le traite et qu’il souligne la nécessité d’une meilleure coordination entre les deux ministères qui passe par un renforcement du rôle de celui de la Culture.

Pour les archives (p. 13 et 14) - un sujet brûlant sur lequel nous reviendrons rapidement dans un prochain article - la question du pilotage interministériel est également essentielle, deux ministères (les Affaires étrangères et la Défense) ayant des directions des archives propres qui ne sont pas soumises au pilotage du Service interministériel des archives de France (SIAF), du ministère de la Culture.
Le rapport envisage, pour améliorer cette situation, plusieurs hypothèses qu’il ne développe pas outre mesure, mais qui vont toutes dans le sens d’un regroupement des trois directions d’administration centrale compétentes en matière d’archives (la Culture, la Défense et les Affaires étrangères). Soit cet ensemble serait rattaché directement au Premier ministre, soit il s’agirait d’une nouvelle direction du ministère de la Culture (solution qu’il préconise, car il s’agit d’une « mission traditionnelle du ministère de la Culture »). Dans ce cas, la direction générale des Patrimoines perdrait les archives.

Le reste du rapport, cependant, ne se place pas dans cette hypothèse et conserve le cadre actuel où les archives dépendent de la direction, qu’il préconise de conserver comme une direction unique, de l’architecture et du patrimoine. Il ne voit en effet « aucune raison valable [qui] justifierait aujourd’hui le démembrement de la direction générale des patrimoines et le retour aux anciennes directions sectorielles » (p. 15), considérant qu’« un tel retour irait à l’encontre de la recherche d’une approche globale des réalités patrimoniales des territoires et du respect de la chaîne patrimoniale » et qu’« il ne répondrait pas au désir de transversalité exprimé de manière de plus en plus marquée par les acteurs du secteur » et qu’enfin « il entrainerait de surcroît une dispersion des efforts et un saupoudrage des moyens » ; il poursuit : « loin d’en sortir renforcé, le ministère de la Culture en serait affaibli » et conclut - ce qui nous semble réellement pertinent : « On imaginerait mal, en outre, ce que serait la situation de services patrimoniaux à nouveau divisés, à côté des autres directions générales et du secrétariat général du ministère, qui resteraient dans leur configuration actuelle ».

L’hypothèse - écartée - de la transformation en agence

Si le rôle de l’État dans la protection du patrimoine doit donc rester prépondérant, et si la direction générale des Patrimoines en constitue son bras armé renforcé, Philippe Bélaval écarte donc sagement l’idée d’une « agenciarisation » souvent évoquée par certains (p. 16). Il la définit ainsi : « la démarche consistant à confier des politiques publiques à une ou plusieurs agences spécialisées, organismes autonomes que l’on juge plus à même que les structures administratives traditionnelles de répondre aux enjeux nouveaux de ces politiques ». Cela pourrait être fait, comme le dit le rapport, en se basant sur les établissements publics existants (par exemple la RMN pour les musées, le CMN pour les monuments et l’INRAP pour l’archéologie) et en leur confiant « des compétences régaliennes de l’État dans ces différents domaines pour composer des ensembles cohérents, qui libéreraient l’administration traditionnelle de la gestion de procédures lourdes et complexes »

Les quelques avantages d’une telle hypothèse cités par le rapport ne compensent pas, néanmoins, les inconvénients, beaucoup plus importants selon lui (et selon nous), déjà relevés par le Conseil d’État : « problème de cohérence d’ensemble de l’action de l’État », « concurrence malsaine dans la conception des politiques publiques » et « pilotage des agences […] complexe ».
D’autres arguments s’opposent à cette solution : « Comment s’organiseront les rapports des agences de l’architecture et du patrimoine avec les services de Bercy qui restent organisés, eux, selon le modèle classique ? » En réalité - ce n’est pas écrit tel quel dans le rapport, mais cela revient à cela - une telle solution entérinerait l’affaiblissement du ministère de la Culture et celui de la protection du patrimoine.

Une fois cette hypothèse écartée, Philippe Bélaval réaffirme la nécessité d’un directeur général nommé en Conseil des ministres (p. 17), avec éventuellement un adjoint, mais suggère logiquement que les sous-directeurs (ou chefs de service) ne le soient pas, ce qui permettrait au directeur de nommer les personnes qu’il considère les mieux à même de tenir le poste, et éviterait des nominations politiques. Ce n’est pas dit ainsi, mais le sens est bien celui là [1].

L’organisation de la direction générale des patrimoines

Après avoir proposé une évolution du nom de la direction générale des Patrimoines pour mieux prendre en compte l’aspect « architecture », le rapport propose des évolutions dans son organisation interne.
Il envisage ainsi « en poussant jusqu’au bout la logique de la réforme de 2010 », la mise en place d’une organisation « par métiers, les services de la direction générale [étant alors] en charge de compétences regroupées en pôles de compétences » (p. 17).
Nous ne détaillerons pas cette partie du rapport qui consisterait à réorganiser la direction, non par « métiers » (c’est-à-dire les musées, les monuments historiques, l’archéologie…) mais en « pôles » (pôle « scientifique et régalien », pôle « de l’évaluation et de la prospective », pôle « de l’enseignement, de la formation et de la recherche », pôle « de l’ingénierie culturelle et des opérateurs », pôle « administratif et financier »).
Comme il le reconnaît lui même, cela constituerait « un scénario de rupture profonde avec l’existant » (p. 18). Par ailleurs, « ce ne serait pas répondre convenablement aux attentes des agents et des acteurs soucieux de proximité avec les services et de lisibilité de leur action que de mettre en place une organisation, certes porteuse de transversalité, mais apparaissant en définitive comme un fourre-tout difficile à déchiffrer ». C’est le moins que l’on puisse dire. Les modifications de l’organisation actuelle restent donc modérées, les propositions étant les suivantes.

D’abord, il s’agirait de renforcer « la capacité scientifique et intellectuelle de la direction générale » (p. 19). Cela semble d’autant plus nécessaire (c’est nous qui le disons, pas Philippe Bélaval) quand est nommé à cette direction quelqu’un qui n’a aucune connaissance dans le domaine (ce qu’il faudrait évidemment éviter).
Il s’agirait de « créer un comité d’orientation ou un conseil scientifique ouvert à des personnalités, françaises ou étrangères, possédant d’autres profils » (la liste est longue comme le bras).
« L’enjeu est d’éclairer l’action de la direction générale en la replaçant dans le contexte plus global de l’évolution de la société et des mentalités ».
Si le recours à des spécialistes extérieurs (qui devraient être avant tout des historiens de l’art, des historiens de l’architecture, des architectes et des historiens…) est souhaitable, il faut néanmoins se méfier de ne pas créer un nouveau comité Théodule…

Le rapport suggère également de supprimer « des incohérences de l’organisation existante des services », mais ne va pas très loin dans les préconisations. Sans doute le temps a-t-il manqué (rappelons que ce rapport a été élaboré dans des délais courts, et essentiellement pendant les mois de juillet et août peu propices à la mobilisation des ressources). Il y a certainement des améliorations à apporter à la direction générale des patrimoines, notamment dans les domaines transversaux, trois étant particulièrement évoqués par Philippe Bélaval (p. 20) : l’enseignement, avec la question de la création au sein du ministère d’une grande direction qui priverait la direction des Patrimoines de sa tutelle sur les écoles d’architecture et irait dans le sens inverse de ce qui est préconisé, d’un meilleur lien entre l’architecture et le patrimoine ; la politique des publics ; et les systèmes d’information (beaucoup de bases de données de la direction des patrimoines sont aujourd’hui au bord de l’obsolescence).

Les directions régionales des affaires culturelles

Alors que nombreux sont les fonctionnaires du ministère de la Culture qui craignent pour l’existence des DRAC ou la continuation de leurs missions (des inquiétudes dont le rapport ne fait pas état), Philippe Bélaval plaide au contraire pour que les pôles patrimoniaux (« efficaces des outils de transversalité et de collégialité entre les différents services de la direction régionale ») voient les missions qui leur sont données maintenues, voire encore enrichies en déconcentrant certaines missions de l’administration centrale comme par exemple la validation des projets scientifiques, culturels et éducatifs des musées de France et l’attribution des labels abordés par le ministère (p. 21).

On remarquera aussi, pour s’en féliciter, l’insistance de Philippe Bélaval pour que les Unités départementales de l’architecture et du patrimoine (en gros, les architectes des bâtiments de France) soient dotées des moyens nécessaires à leur action (p. 29). Tout en rappelant les clichés qui sévissent sur les soi disant blocages générés par les ABF, il rappelle qu’il leur est difficile de jouer pleinement « leur rôle de conseil, d’étude et d’évaluation » compte tenu de « la réduction des effectifs et des moyens » qui sont les leurs. Il préconise donc « de faire des UDAP une priorité absolue de l’allocation des moyens ministériels », ce qui nous semble très important. Il cite aussi le cas des Conservateurs des Antiquités et Objets d’Art « dont l’activité est essentielle et dont le statut mériterait au passage d’être modernisé [2] » (p. 30).

A contrario, nous ne partageons pas les interrogations de Philippe Bélaval à propos du rôle de maîtrise d’ouvrage des DRAC sur un certain nombre de bâtiments appartenant à l’État (p. 31). Rappelons que, naguère, elles étaient pourtant maîtrise d’ouvrage sur la totalité des monuments classés. Il ne conclut cependant rien à ce propos, se contentant de suggérer « une étude plus approfondie dans les mois qui viennent ».
Plus généralement, le rapport ne souhaite pas s’attarder davantage sur la réorganisation des DRAC dont on apprend que, suite à un rapport de l’Inspection générale des affaires culturelles sur les conséquences des créations des grandes régions, elle est actuellement en cours.

Les « opérateurs » : établissements publics et services à compétence nationale

L’auteur du rapport suggère que d’autres missions soient effectuées par ce qu’il appelle des « opérateurs », c’est-à-dire des établissements dépendant du ministère. Il souligne que certains d’entre eux effectuent déjà, au nom du ministère, certaines de ces mission : les « grands départements » donnent leur avis sur les acquisitions (p. 21) ou le CMN qui gère certains domaines patrimoniaux au sein des cathédrales alors qu’elles ne lui sont pas affectées.
Il suggère ainsi que certaines grandes manifestations nationales soient organisées par des opérateurs des secteurs concernés, un peu comme l’INHA est responsable, avec Fontainebleau, du Festival de l’histoire de l’art (p. 22). Tout cela nous paraît à vrai dire un peu accessoire. Il propose aussi par exemple que « le Centre des Monuments Nationaux soit chargé de la mise au point, avec le concours de partenaires publics ou privés, d’un dispositif de soutien au patrimoine privé menacé » ou qu’une structure spécialisée s’occupe de gérer les demandes d’ingénierie culturelle venant de l’étranger (sur le modèle de l’agence France Muséums). Là encore, tout cela ne nous semble pas central dans la réflexion.

Le point le plus difficile à traiter est bien - ce que souligne la suite du rapport - l’existence d’un nombre considérable d’établissements publics et de service à compétence nationale rattachés au ministère de la Culture, et singulièrement à la direction générale des patrimoines qui compte pas moins de quarante (sur soixante-quinze) des premiers et vingt-sept (sur vingt-huit) des seconds.
Comme l’indique Philippe Bélaval : « le pilotage de cette imposante flotte, mêlant vaisseaux de haut bord et plus frêles esquifs, constitue un défi permanent pour le ministère » (p. 23). Et cela est particulièrement compliqué aussi pour les établissements qui sont soumis, selon le rapport, à « trois tutelles identiques et répétitives : celle de la direction générale, celle du secrétariat général et celle de Bercy » (p. 24).
Toute cette question des relations entre les opérateurs et la direction générale des Patrimoines, mais aussi des opérateurs avec les DRAC semble donc complexe à solutionner, et le rapport sur ce point reste il faut le dire assez évasif (« faute de solution évidente […] un certain pragmatisme semble devoir s’imposer en matière de tutelle », « Les cas de figure étant très nombreux, il n’est pas possible d’avancer ici une formule qui règlerait toutes les situations ».

Sur le nombre d’entités concernées, le rapport rappelle qu’une réflexion a été engagée par la direction des patrimoines sur le devenir des services à compétence nationale (en gros, des musées trop petits pour être transformés en établissements publics). Les groupes de travail (dont nous avons eu connaissance, par ailleurs, d’un certain nombre) partaient un peu dans tous les sens, et parfois certaines solutions étaient franchement aberrantes (le rattachement de Port-Royal à Versailles, par exemple…). Là encore, si le rapport pense souhaitable que la réflexion évolue pour aboutir à moins d’opérateurs, il n’apporte en réalité aucune solution, ce qu’on ne peut guère lui reprocher tant la question est complexe en terme d’organisation. Il donne cependant quelques pistes, comme le regroupement des « trois services à compétence nationale qui forment les Archives nationales » (p. 26), la fusion des deux laboratoires de recherche des musées (C2RMF) et des monuments historiques (LRMH), ou encore dans le domaine de l’architecture un rapprochement entre les écoles nationales d’architectures. Il prend soin néanmoins de préciser qu’il ne s’agit là que d’« exemples destinés à montrer qu’un minimum de volontarisme institutionnel peut donner un nouveau visage à la politique de l’architecture et du patrimoine »…
Nous passerons rapidement sur la partie consacrée au « cas particulier de la Réunion des Musées Nationaux - Grand Palais » auquel nous avons nous même consacré un long article. On ne comprend pas bien en revanche, face au constat, formulé avec diplomatie, des risques que fait courir le grand projet actuel, la préconisation que « le futur président […] soit une personnalité du monde de l’art, ou plus largement de la culture, reconnue par ses pairs, plutôt qu’un gestionnaire ». Sur ce point là au moins, le rapport a déjà été suivi puisque Chris Dercon (voir la brève du 7/11/18) est tout sauf un gestionnaire…

Conclusion

Il est réellement incompréhensible que le rapport de Philippe Bélaval n’ait pas été rendu public et que nous ayons eu tant de mal à nous le procurer par des voies non officielles. Est-ce parce qu’il va plutôt dans le sens d’un renforcement des missions de la direction générale des Patrimoines, sans changer fondamentalement son fonctionnement ? Même si cela nous semble sage, il n’est hélas pas certain que cela suffise pour sortir cette direction de l’état de déliquescence dans lequel elle se trouve (rappelons que le poste est toujours vacant - peut-être sera-t-il pourvu demain en Conseil des ministres ?). Davantage encore que d’une réorganisation, ce qui manque peut-être à la Direction générale des Patrimoines, et peut-être plus généralement au ministère de la Culture, ce sont des responsables animés à la fois d’une véritable conscience de leur mission (sauvegarder le patrimoine pour les générations futures) et d’une compétence dans ce domaine, ce que n’avait finalement absolument pas l’ancienne équipe. Ce sont des personnalités qui pourront tirer le ministère du mauvais pas dans lequel il se trouve, peut-être encore davantage qu’un changement d’organisation.

Didier Rykner

P.-S.

Nous avons publié cet article mardi 13 novembre. Le mercredi 14 novembre dans la matinée le rapport était mis en ligne sur le site du ministère...

Notes

[1Le rapport dit exactement ceci : « Je recommande, en revanche, de mettre fin au système consistant à continuer à nommer en conseil des ministres des directeurs chargés de l’un des services sectoriels : outre que ce système était lié à la nécessité de régler en 2010 certaines situations personnelles, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui, il porte en lui trop de risques de dissensions à la tête de la direction générale pour être retenu à un moment où la priorité doit aller à l’efficacité dans la transversalité, et ce alors même qu’en l’état de la législation, il est le seul à permettre la nomination de personnalités qui ne rempliraient pas les conditions pour occuper un emploi de chef de service ».

[2Rappelons que les CAOA sont, dans bien des cas, des bénévoles, souvent très compétents, mais sans statut, alors qu’ils ont un rôle crucial dans la protection et la conservation des objets mobiliers.

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