Sénat : la « loi patrimoine » au milieu du gué


Nous avons légèrement modifié cet article le 16/2 à 15 h 40 pour ajouter un paragraphe sur les amendements éoliennes et corriger quelques coquilles.

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Le Palais du Luxembourg, siège
du Sénat, où est actuellement
discutée la loi patrimoine
Photo : Faxa (CC BY-SA 3.0)

Le projet de loi liberté de création, architecture et patrimoine est au milieu du gué, à mi-chemin de son examen, mais surtout à cheval entre deux conceptions du patrimoine : celle qui animait le projet gouvernemental voté par l’Assemblée et celle insufflée par le Sénat, à l’écoute des associations et des collectivités.

Si le projet de loi entend renforcer les protections ponctuelles, au demeurant peu gênantes, un terrible recul était programmé s’agissant des ensembles urbains, au nom d’un « urbanisme de projet » mis au service de la relance et de la production de logements (lire cet article). La régression programmée devait toucher les trois piliers de la protection de l’urbanisme : les ZPPAUP (devenues AVAP), mode de protection souple associant les communes et l’État et protégeant « l’aspect » des constructions (loi Lang) ; les secteurs sauvegardés, protection approfondie et régalienne, s’étendant aux intérieurs des immeubles (loi Malraux) ; ainsi que les abords de monuments historiques (500 m), de très loin notre premier instrument de protection du patrimoine puisque couvrant près de 6 % du territoire.

La menace des PLU dits « patrimoniaux » écartée

La technique mise en œuvre par le projet, présentée comme une « simplification », consistait à substituer aux servitudes de protection de la loi Lang (les ZPPAUP) de simples Plans locaux d’urbanisme (PLU), dit abusivement « PLU patrimoniaux » puisque ni leur contenu ni leur élaboration ne se distinguait réellement des PLU lambdas. Or ce document, facilement modifiable par la seule commune, reflète le temps court (avec ses possibilités de modification simplifiées) alors que le patrimoine doit évidemment conserver sa logique propre et évoluer dans un temps long.

Le Sénat apporte sur ce point une réponse très convaincante en substituant au « PLU patrimonial » un « Plan de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine » indépendant du droit de l’urbanisme, doté d’un réel contenu et approuvé conjointement par l’État et les collectivités (procédure valant également pour sa révision). Seul le mécanisme d’élaboration de la protection est laissé dans le flou par le Sénat : on aurait aimé que l’ABF y soit associé et que la loi le précise.

Fleur Pellerin avait concédé cette importante évolution du texte (lire le discours et l’amendement), conforme aux souhaits des associations (lire ici), évolution heureusement confirmée vendredi par la nouvelle ministre (voir ici).

Le Sénat a également eu l’excellente idée de permettre à la future Commission nationale du patrimoine et de l’architecture (nouveau nom de la CNMH) d’« indiquer » à la collectivité le document d’urbanisme le plus pertinent pour une « protection effective » de son patrimoine. Il s’agit de revenir sur l’idée première du projet voulant que « la collectivité puisse exercer un libre choix pour se doter […] soit d’un secteur sauvegardé soit d’un plu patrimonial » (étude d’impact 2.3.14.2). À titre de compromis, le Gouvernement propose simplement que la commission nationale puisse « assortir son avis de recommandations et d’orientations concernant les mesures de gestion à mettre en œuvre » (voir ici).

Autre différence avec les propositions du Sénat, le Gouvernement refuse, cette fois à juste titre pensons-nous, le maintien d’une « Commission locale du site patrimonial protégé », permettant notamment de « proposer la modification ou la mise en révision » du document de protection mais aussi de donner son avis lors de « démolitions » « nécessitant une adaptation mineure » du document. Nombreuses sont en effet les protections vidées de leur contenu au coup par coup, en fonction des projets (c’est fondamentalement cela, un « urbanisme de projet »). En outre, l’expérience des associations - notamment dans le dossier de l’hôtel de Richelieu à Saint-Germain-en-Laye - montre que cette commission est trop proche de l’autorité d’urbanisme pour être indépendante, le niveau régional étant d’ailleurs préférable pour des raisons scientifiques.

Bref, l’amendement du Gouvernement n°416 (voir ici) est un excellent compromis, satisfaisant les exigences essentielles du Sénat. Souhaitons qu’il soit voté.

Des secteurs sauvegardés en sursis

Ici les désaccords sont frontaux. Le projet du Sénat est toujours excellent (ce que soulignent les associations dans leur communiqué du 9 février), permettant à l’État de mener une politique patrimoniale exigeante dans les centres urbains remarquables en bonne intelligence avec les communes. Les « plans de sauvegarde et de mise en valeur » (PSMV, règlements des secteurs sauvegardés) seraient, comme aujourd’hui, « élaborés conjointement » par l’État et la commune. Exit donc l’idée d’un « transfert de la maîtrise d’ouvrage » des PSMV aux collectivités avec simple « assistance technique et financière de l’État », symbole de sa désertion en rase campagne. Le plan de gestion du secteur serait toujours créé « après avis de la commission nationale du patrimoine et de l’architecture », pas uniquement lorsque le ministre évoque le dossier, et pourrait être adopté par décret pris en conseil d’État. Ces mesures, auquel l’amendement du Gouvernement n°430 s’oppose (voir ici), devaient permettre le maintien d’une politique nationale du patrimoine.

Le texte du Sénat est ici infiniment préférable à celui du Gouvernement qui tente d’abandonner - alors que chacun s’y oppose et notamment les collectivités - les responsabilités dévolues à l’État en 1962. L’amendement du Gouvernement n°430 doit ainsi être rejeté. Dans le cas contraire, les ensembles urbains perdraient leur mécanisme le plus exigeant de protection, celui de la loi Malraux.

Il apparaît, au contraire, important d’en renforcer les singularités et d’aider à son application effective, notamment en matière de protection des intérieurs. Les « fiches immeubles » décrivant les décors protégés n’ayant souvent jamais été rédigées, il est utile de permettre d’y remédier au fil de l’eau, en s’appuyant sur les propriétaires (voir ici et ici). C’est ainsi que l’on évitera que des hôtels particuliers ne soient intégralement dépouillés de leurs décors, comme celui de Bourges (voir ici) dont l’ancienne propriétaire tenta vainement de faire promettre la conservation à son successeur.

Des abords doublement menacés

Les abords, première protection du patrimoine en France, qui ont permis de maintenir une bonne qualité architecturale dans de nombreux villages dotés d’une simple église classée ou inscrite, sont remis en cause par le texte du Sénat comme par celui du Gouvernement.

Il s’agit de passer du « rond bête et méchant » des 500 m (assorti d’une condition de « visibilité » ou de « co-visibilité »), que le professeur Pierre-Laurent Frier qualifiait d’« instrument extrêmement simple et efficace […] fort utile en son arbitraire », à des abords dits « intelligents », c’est-à-dire redélimités et en réalité réduits dans leur surface (l’étude d’impact du texte n’en fait pas mystère, voir ici), alors même que cette possibilité de modification existe depuis 2005 lorsque cela est nécessaire.

Le texte du Gouvernement (voir ici) a l’avantage de maintenir formellement le « verrou » de l’ABF (qui conserve l’initiative de chaque redélimitation), mais affirme dans le même temps que les périmètres de 500 m seront exceptionnels et « transitoires », y compris pour ceux déjà créés. Ces périmètres « délimités », que le Gouvernement « souhaite instaurer comme [nouvelle] règle de droit commun » (lire ici les déclarations de la nouvelle ministre), suppose que des directives soient adressées en ce sens aux ABF, les incitant à prendre systématiquement l’initiative de la délimitation.

La mouture du Sénat a le grand inconvénient de donner aux communes le pouvoir de « décider » de quels abords le monument sera doté : abords des 500 m ou abords « délimités » (voir ici), le préfet se contenant, dans ce dernier cas, de créer la zone par arrêté, n’exerçant ainsi qu’un contrôle a posteriori. Le « verrou » de l’ABF saute donc, celui-ci étant en quelque sorte forcé de composer avec le maire. La proposition a, en revanche, le mérite de maintenir les abords de 500 m comme principe (1° du texte) et les abords délimités (2° du texte) comme exception. On conçoit cependant aisément où ira la préférence de nombreux édiles.

Un amendement propose, par conséquent, de remplacer dans le texte du Sénat le pouvoir de « décision » du maire par un simple pouvoir de « proposition », tout en maintenant le verrou de l’ABF lorsqu’une redélimitation est souhaitée (voir ici). A défaut, le texte du Gouvernement nous semble préférable à celui du Sénat. Signalons également deux amendements en matière d’éoliennes (voir ici et ici). Non repris par la commission de la culture du Sénat (et donc plus fragiles), leur pertinence est pourtant évidente.

Des domaines nationaux inconstructibles ?

Autre point intéressant du texte, le Sénat propose de rendre les domaines nationaux inconstructibles « à l’exception des bâtiments strictement nécessaires à leur entretien et à leur visite par le public » (voir ici), ce qui est tout à fait justifié, le classement au titre des monuments historiques soumettant seulement leur construction à autorisation. On sait que celles-ci sont obtenues lorsque le porteur de projet est influent, comme l’a démontré l’affaire de Roland Garros à Versailles, où il était question de construire, sur des terrains classés, deux stades de 31 m de haut, 30 000 m2 de « programmes complémentaires », une gare, une nouvelle route départementales, de nombreux parkings (lire ici )… Afin de s’opposer au texte du Sénat, le Gouvernement explique qu’il convient d’autoriser « les constructions destinées à mettre en valeur les domaines nationaux, ou [permettant] la reconstruction de bâtiments disparus » (voir ici), tandis qu’un amendement de la majorité gouvernementale explique qu’il serait « dommage de figer patrimoine et architecture en leur état, sans possibilité ultérieure d’ajouts artistiques ou architecturaux. » (voir ici). Là n’est évidemment pas le problème et chacun le sait ! Cerise sur le gâteau, un autre amendement propose de fonder directement la vente du pavillon du Butard dans la loi, cession justement attaquée par la SPPEF devant le Conseil d’État (lire ici) !

Ainsi, la question de dégager des terrains constructibles et de créer de l’activité au détriment du patrimoine affleure dans de nombreuses mesures du projet de loi. Or, comme le disent les associations dans leur communiqué, « la France manque moins de logements que d’une juste répartition de l’activité ; quant au patrimoine, il n’est pas l’ennemi de l’économie mais notre principal revenu non délocalisable » (lire ici). Souhaitons que sur ce point aussi le Gouvernement traverse le gué et change enfin de rive !

On constate donc que le pire qui s’annonçait peut encore être évité. La loi qui, dans sa mouture d’origine - malgré quelques points positifs qui fort heureusement existent toujours, notamment sur la protection des ensembles mobiliers – représentait un terrible recul, peut encore devenir une bonne loi, même s’il aurait sans doute été préférable d’ajouter les quelques bonnes mesures qu’elle prévoit plutôt que de refondre entièrement ce qui avait fait ses preuves et était montré en exemple à l’étranger. La nouvelle ministre, qui a sans doute suivi les débats qu’elle a suscités alors qu’elle était encore la conseillère culture du Président de la République, doit prendre la mesure de ses responsabilités et en faire, selon son ambition annoncée, un outil de meilleure protection du patrimoine, pas une loi d’abandon de renoncement de l’État à ses devoirs. Ce sera elle qui, devant l’Histoire, portera la responsabilité de son vote définitif.


Julien Lacaze et Didier Rykner, mardi 16 février 2016





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