L’analyse des projets Apparu et Doligé, machines de guerre contre le patrimoine


Depuis quand ose-t-on, en pleine civilisation, questionner l’art sur son utilité ? Malheur à vous si vous ne savez pas à quoi l’art sert ! (Victor Hugo)

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Nous expliquons par ailleurs, dans un article synthétique, comment une offensive est menée simultanément par Benoist Apparu, Secrétaire d’Etat chargé du Logement et de l’Urbanisme, Eric Doligé, sénateur du Loiret et Jean-Luc Warsmann, président de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale pour s’attaquer aux lois et aux règlements protégeant le patrimoine historique et les sites.

Nous détaillons ici toutes les mesures proposées par le comité mis en place par Benoist Apparu et qui a rendu ses conclusions lors d’un séminaire qui s’est tenu les 26 et 27 mai 2011, ainsi que celles contenues dans le rapport d’Eric Doligé que celui-ci a remis le 16 juin dernier au président de la République.
Nous n’avons pu analyser en revanche les propositions de Jean-Luc Warsmann dont nous n’avons pas eu connaissance. En revanche, nos informations indiquent que ses travaux sont en parfaite cohérence avec les deux premières démarches, ce qui est tout de même troublant : sans crier au complot, il y a une convergence d’intérêts étrange entre un certain nombre de parlementaires particulièrement actifs dans ce domaine1.

Nous avons posé de nombreuses questions au cabinet de Benoist Apparu qui n’a pas cru nécessaire de nous répondre. Nous n’avons pas eu, en revanche, le temps d’interroger Eric Doligé, n’ayant eu connaissance de son rapport que le 17 juin, en raison de l’urgence à publier ces articles. Bien entendu, lui-même ou Benoist Apparu peuvent nous faire part de leurs remarques.

1. L’urbanisme de projet de Benoist Apparu.

Nous analysons ici les informations contenues dans les fiches de synthèse, appelées « fiches mesure » examinées lors du séminaire de la fin mai.
Les titres des chapitres qui suivent sont de nous. Les citations entre guillemets et en italique sont tirées des fiches mesure.

1.1 Empêcher l’action des associations de protection du patrimoine :

Sous le titre générique « Concourir à la réduction des contentieux », les propositions de la « fiche mesure 16 » cherchent à s’opposer encore davantage qu’aujourd’hui aux associations de protection du patrimoine qui sont pourtant dans bien des cas les seuls garants, devant un Etat souvent démissionnaire, du respect de la loi. Les auteurs estiment par ailleurs qu’il faut limiter les « annulations pour vice de forme ». Même les pires criminels peuvent être libérés pour vice de forme, et l’on voudrait empêcher qu’un projet d’urbanisme ne respectant pas les règles puisse se voir annuler, alors qu’on veut par ailleurs diminuer encore davantage les contraintes de forme !

La plupart des mesures suggérées vont dans le même sens : entraver gravement l’action des associations ; on retiendra notamment :

- « Faire courir le délai de recours d’un affichage non contestable : l’affichage en mairie ». Le groupe de travail regrette en effet que l’affichage sur le terrain puisse être contesté par tout tiers lors d’un recours, et prétend que tous les constats d’huissiers ne seraient pas fiables.
Or, l’affichage sur le futur chantier permet à chacun de se rendre compte des travaux prévus et éventuellement de s’y opposer. Le seul affichage en mairie est évidemment insuffisant à assurer la publicité des travaux : qui ira les consulter ? Le groupe de travail, qui a anticipé cette objection, ne trouve pour moyen d’y remédier que d’obliger également à un affichage sur le terrain. Sauf que son absence ne sera plus contestable devant les tribunaux. Il est évident que les promoteurs ne s’y conformeront donc plus.
Comme il n’est pas exagéré d’affirmer que de nombreuses opérations d’urbanisme sont initiées par les maires ou soutenues par eux, il suffirait donc que ceux-ci n’affichent pas les informations en temps utile. Qui pourrait le prouver ?

- Constatant que les certificats d’urbanisme peuvent être contestés sans condition de délai par les tiers, le groupe suggère aussi de « prévoir un affichage en mairie des certificats d’urbanisme à partir duquel le délai de recours commence à courir ». Pour les mêmes raisons, l’affichage en mairie est une très mauvaise solution.

- « Faire bénéficier les constructions sans permis non contestées de l’article L.111-12 du Code de l’Urbanisme » Il faut savoir que cet article permet de refuser un permis de construire ou une déclaration de travaux en justifiant ce refus par l’absence de premier permis de construire. Contrairement à ce que dit le groupe de travail, cela ne donnera pas une sécurité juridique supplémentaire. En effet, l’absence de permis de construire est prescrit au bout de trois ans (un délai d’ailleurs déjà scandaleusement court). Il s’agit seulement de pouvoir interdire d’agrandir encore une construction déjà édifiée sans autorisation.

- « Conditionner la recevabilité de l’appel à la justification d’avoir réglé les frais irrépétibles auxquels l’appelant aurait être condamné en première instance ». S’attaquer à la bourse des associations, par nature impécunieuses, est toujours un bon moyen de les faire taire. On peut s’interroger d’ailleurs pour savoir si cette mesure est exorbitante ou non du droit commun.

- « Rendre le ministère d’avocat obligatoire en première instance en matière de recours pour excès de pouvoir en urbanisme. » Certes, se faire assister d’un avocat est préférable pour une association qui désire mener un recours. Mais cela doit rester son choix. En France, il n’est pas obligatoire de prendre un architecte lorsque l’on construit moins de 170 m22. Alors que le projet Apparu entérine ce fait et prévoit de réduire encore davantage le recours à un architecte pour construire, il propose parallèlement d’obliger à prendre un avocat pour ester en justice. Pour quelles raisons, si ce n’est dans l’objectif évident d’entraver encore plus l’action des associations ?

- « Limiter l’intérêt à agir des voisins (personnes physiques et morales) en exigeant qu’ils se prévalent d’un intérêt urbanistique et non d’un intérêt uniquement esthétique. » L’objectif va bien au delà de vouloir éviter les conflits de voisinage abusifs. Il s’agit bien de limiter l’action des associations (les « personnes morales »), non seulement en leur interdisant d’attaquer sur l’esthétique d’un projet, mais aussi en amendant de manière encore plus restrictive l’article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme. Celui-ci avait déjà, en 2006, interdit aux associations qui n’avaient pas été créées avant l’affichage de la demande du pétitionnaire en mairie d’agir en justice. On veut maintenant les empêcher d’agir « si cette décision [n’]a [pas] un rapport direct avec son objet, ses activités statutaires et son champ ». Le plus amusant (à supposer que tout cela soit drôle), c’est que cet article L. 600-1-1 fait actuellement l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité (il est en effet à peu près certain qu’il s’oppose à l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, de la liberté d’association et du principe d’égalité devant la justice). On veut rendre encore plus inconstitutionnelle une mesure qui l’est probablement déjà.

- « Permettre l’annulation conditionnelle des autorisations d’urbanisme. » Il s’agit, là encore, de limiter les annulations pour vice de forme. Il s’agirait de « régulariser la situation dans un délai déterminé » pour pouvoir s’affranchir des formes exigées par la loi.

- « Demander aux juridictions administratives d’appliquer de manière plus réaliste et plus juste l’article L. 761-1 CJA en faveur des parties ayant gagné l’instance, notamment en faveur des bénéficiaires d’autorisations administratives qui ont vu leur autorisation attaquée par un tiers et ont dû engager des frais pour défendre cette autorisation. » Il s’agit là de menacer les associations en voulant leur faire supporter des frais plus importants, lorsqu’ils perdent le procès, que ceux auxquels ils sont actuellement condamnés. On remarquera que la plus grand sévérité est demandée en faveur des promoteurs qui gagnent, et non en leur défaveur dans le cas (tout aussi fréquent) où ils perdent. Preuve s’il en fallait une que l’on s’attaque aux défenseurs du patrimoine, pas aux promoteurs indélicats.

- « Permettre de faire régulariser l’avis non motivé du commissaire-enquêteur. » et « Prévoir une possibilité de régulariser ou refaire l’enquête publique. » Il s’agit par ces deux mesures de s’attaquer à la procédure d’enquête publique, obligatoire lorsqu’un projet en raison de [sa] nature, de [sa] consistance ou du caractère des zones concernées, [est] susceptible d’affecter [son] environnement (Code de l’environnement, article L123-1). Consistant à consulter toutes les personnes concernées, menée de manière publique par un enquêteur indépendant, on conçoit que cette procédure puisse gêner les bétonneurs de tout poil et qu’ils souhaitent par ces mesures limiter leur portée.

- « Dès lors qu’un document d’urbanisme est devenu définitif, [ne plus pouvoir] invoqu[er] son illégalité, même en deux temps, à l’encontre d’une autorisation d’urbanisme. » Rendre légal ce qui était illégal est une des obsessions de ce projet. Il est écrit ailleurs qu’il faut « créer un rescrit juridictionnel pour sécuriser un projet à des étapes clés de sa réalisation ». Rappelons qu’un rescrit est une autorisation donnée par une administration ; qui peut aller contre la loi et qui pourtant n’est plus attaquable en justice. On imagine ce que pourrait impliquer une telle mesure.

- « Modifier ou supprimer l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme. » Rappelons le contenu de cet article : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. »
Cet article, on le comprend, gêne les promoteurs car il serait « parfaitement subjectif », ce qui d’ailleurs n’est pas entièrement faux. Ayant bien conscience que sa suppression pure et simple serait trop radicale et déclencherait « des critiques virulentes des associations de protection de l’environnement », le groupe de travail préconise de le modifier ainsi : « Le projet peut n’être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales que si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou des ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter une atteinte excessive (OU disproportionnée) au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants et paysages naturels ou urbains présentant un caractère remarquable, aux sites, ainsi qu’à la conservations des perspectives monumentales. »
Non seulement cette formulation est au moins aussi « subjective » que la précédente, mais elle suppose qu’on admet désormais qu’il est autorisé de porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. Il suffit que cela ne soit pas « excessif » (une notion bien sûr pas du tout subjective).

1.2 Limiter au maximum les limitations incluses dans les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) :

Deux « fiches mesure », les n° 5 et n° 7, s’attaquent aux PLU qui ont pourtant déjà connu une réforme majeure en 2007 dont les effets n’ont pas été encore évalués. Les PLU fixent notamment des limitations de hauteur, de volumétrie dont on conçoit l’importance dans l’impact qu’un projet d’urbanisme peut avoir sur son environnement. Comme le remarque la fiche mesure 7, « c’est précisément le plus souvent ce règlement qui peut faire obstacle à certains aspects du projet alors que la collectivité en souhaite la réalisation ». Il faut donc l’éliminer, afin que la « collectivité » puisse faire ce qu’elle veut, où elle le veut. Pour cela il faut non seulement rendre beaucoup plus facile son évolution (fiche mesure 5) mais aussi le brider dès son élaboration. Comportant actuellement 14 articles (dont déjà seuls deux sont obligatoires), la fiche mesure 5 prévoit d’en supprimer plusieurs et de « réécri[re] pour une application plus souple » ceux qui seraient conservés.
Il est ainsi demandé de supprimer plusieurs articles très importants :

- l’article 8 qui prévoit des limites d’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété, fondamentale car elle organise de manière rationnelle la disposition des constructions ; le supprimer permettrait de faire n’importe quoi sur une même propriété.
Parallèlement, il est obligatoire (articles 6 et 7) de prévoir dans un PLU des limites à l’implantation des constructions par rapport aux voies et aux emprises publiques. Le projet demande de rendre ces limites facultatives, alors que comme pour l’article 8, elles contribuent fortement à l’organisation de l’espace construit pour éviter qu’il ne soit anarchique.

- l’article 14, c’est-à-dire la règlementation du coefficient d’occupation des sols (COS). Cet article, là encore, est fondamental. Le COS est un élément essentiel de règlementation de l’urbanisme puisqu’il prévoit la superficie constructible de chaque parcelle. En l’éliminant, on peut à la limite occuper chaque terrain au maximum avec l’effet qu’on peut imaginer sur le site. On comprend bien que ce type de mesure soit plébiscité par les promoteurs immobiliers.

Quant à l’article 11, qui concerne l’ « aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords ainsi que, éventuellement, les prescriptions de nature à assurer la protection des éléments de paysage », il conviendra pudiquement, selon la fiche, de le « faire évoluer ». On imagine dans quel sens.

Mais ces PLU vidés d’une partie de leur substance sont encore trop contraignants pour les bétonneurs. Il est donc proposé, dans les zones U et AU (c’est à dire rien moins que l’intégralité des villes puisque les zones U sont les zones « urbanisées » et AU « à urbaniser »), de pouvoir délimiter des « secteurs de projet » dans lequel « le PLU ne comprend pas de règlement ». En résumé, où plus aucune règle ne viendra contraindre la construction, ce qui aboutira à une dérèglementation totale. Le rêve de tout promoteur.

1.3 Modifier certaines règles impératives de construction :

Certaines règles s’imposant à tous légalement, il convient aussi de les assouplir. C’est à quoi veut s’employer le projet Apparu, notamment par des propositions contenues dans la fiche mesure n° 9 « Réforme de l’application du droit des sols ». Les objectifs sont indiqués au début de la fiche, et certains sont d’une franchise confondante. On y lit en effet qu’il s’agit d’ « alléger le champ du contrôle de légalité » !

Parmi les règles à modifier, on trouve notamment le relèvement de 20 m2 à 40 m2 du seuil de construction à partir duquel il n’y a plus besoin de demander de permis de construire (on prévoit même de le porter à 60 m2 dans certains cas) et la réduction des délais d’intervention des Architectes des Bâtiments de France, déjà très courts. Mais les attaques contre les ABF du projet Apparu paraissent finalement très timides quand on analyse le rapport Doligé (voir plus bas).
Il est presque amusant, cependant, de constater que Benoist Apparu, qui n’est que Secrétaire d’Etat, se permet dans son projet de modifier des règles qui servent au ministère des Finances de calculer le foncier et donc des bases d’imposition. Il n’est pas sûr que cette initiative soit du goût de Bercy.

2. Le rapport Doligé sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales

Ce volumineux rapport, que le sénateur Doligé a présenté au Président de la République le 16 juin, constitue une machine de guerre tout aussi efficace que le projet Apparu contre le patrimoine. Il s’en rapproche d’ailleurs par bien des aspects. Les chapitres qui concernent « la culture » et « l’urbanisme » sont des textes très inquiétants.

2.1 Brider l’archéologie préventive.

On le sait, l’archéologie préventive est vue par beaucoup d’élus (et tous les promoteurs, ce qui n’est pas incompatible) comme une contrainte insupportable. Il s’agit ici d’entraver les archéologues par tous les moyens imaginables : d’une part en limitant le financement par les aménageurs à un pourcentage du coût des travaux (proposition n° 40), ce qui est évidemment un non sens du point de vue archéologique puisque les fouilles éventuelles à mener ne dépendent absolument pas du projet immobilier mais de la richesse éventuelle du sous-sol sur lequel celui-ci va être fait ; d’autre part en limitant le rôle des scientifiques dans les commissions d’archéologie préventive, grâce à la proposition n° 41, qui s’appuie sur une déclaration de l’ancien directeur du patrimoine, Michel Clément, ce qui veut tout dire. Pour cela, il suffirait d’« augmenter le nombre d’élus locaux dans les commissions interrégionales d’archéologie préventive », et de prévoir la possibilité pour l’aménageur de venir présenter son dossier, ce qui n’a aucune pertinence car quel que soit le projet, l’important est de savoir si les fouilles archéologiques sont nécessaires ou pas. On imagine bien quelle est l’idée derrière tout cela : vouloir limiter les fouilles en prétextant de l’intérêt supérieur de l’opération immobilière. Quant à la proposition n° 42, elle prévoit de créer une possibilité de recours contre l’avis de la « commission interrégionale d’archéologie préventive ». Et si tout cela n’était pas suffisant, la proposition n° 43 demande que le préfet puisse intervenir afin de « [pouvoir réduire] le nombre de points de fouille. »

2.2 Se débarrasser une fois pour toute des Architectes des Bâtiments de France.

Voilà encore une autre bête noire des élus peu soucieux des monuments historiques. Plutôt que de voir comme une chance les conseils que ceux-ci peuvent leur apporter pour un développement respectueux du patrimoine, ils préfèrent s’attaquer à leurs prérogatives, tout en affichant de la manière la plus hypocrite leur nécessité3

Les délais ont été déjà singulièrement raccourcis par des lois récentes ? Qu’à cela ne tienne, ils sont encore trop longs pour le sénateur Doligé. Et celui-ci n’hésite pas à employer les arguments les plus fallacieux. Selon lui : « les petites communes soulignent par ailleurs qu’entre le dépôt de la demande et l’avis de l’ABF, il peut arriver que les devis ne correspondent plus aux tarifs du marché, ce qui est d’autant plus pénalisant que les subventions sollicitées sont souvent calculées sur les montants des devis initiaux. » De qui se moque le sénateur Doligé en faisant croire que les prix du marché peuvent augmenter déraisonnablement en quatre mois (délai maximum de réponse d’un ABF, celui-ci étant le plus souvent de un à deux mois) ? Les propositions n° 49, 50 et 55 visent ainsi à réduire de manière drastique différents délais. On se demande pourquoi puisque plusieurs autres propositions visent en réalité à priver l’ABF de tout pouvoir.
Sans complexe, il propose ainsi (proposition n° 46), tout simplement, de « supprimer l’avis conforme de l’ABF en cas de déclaration de projet » (et l’on voit où se rejoignent Doligé et Apparu). Et l’architecte doit encore se trouver bien heureux de se voir demander un avis simple au moment de l’instruction du permis.
Et ce n’est pas encore suffisant. Dans la proposition suivante (n° 47), il propose tout simplement d’étudier la possibilité de supprimer l’avis simple de l’ABF. Celui-ci n’aura cependant pas tout perdu : on laissera « aux collectivités la possibilité de consulter l’ABF » !
Mais allons plus loin encore : la proposition n° 48 propose de déléguer les avis simples ou conformes (mais en restera-t-il ?) aux services d’architecture des municipalités lorsqu’ils existent. Ainsi, le maire bétonneur pourra demander son avis à lui-même (avis qu’il ne sera d’ailleurs pas tenu de suivre !).

2.3 Supprimer les normes au maximum pour aboutir à... un urbanisme de projet

La collusion entre MM. Apparu et Doligé apparaît clairement également dans les propositions concernant l’urbanisme, particulièrement celles sur les Plans Locaux d’Urbanisme (dont les contraintes doivent être réduites) et la création de secteurs de projet qui permettraient de s’affranchir de toutes contraintes. Mais dans sa grande magnanimité le sénateur Doligé prévoit (proposition n° 71) que « la possibilité pourrait être laissée d’un règlement facultatif mais comportant un nombre réduit d’articles (à identifier, hauteur, et emprise au sol des constructions) ». On aimerait que le sénateur nous explique à quoi sert un règlement facultatif et doté d’un nombre réduit d’articles.
Pour le PLU, sa révision nécessite une enquête publique. Dans son souci de supprimer toute entrave aux bétonneurs, le sénateur suggère (proposition n° 73) rien de moins que d’éliminer l’enquête publique tout en « renforçant la concertation préalable ». Renforcer la concertation en éliminant l’expression des citoyens, voilà, en effet, une brillante idée.


Didier Rykner, dimanche 19 juin 2011


Notes

1On remarquera notamment l’existence d’un véritable « réseau du Loiret » : parmi les chevilles ouvrières des récentes attaques contre le patrimoine, on compte ainsi Serge Grouard, député UMP du Loiret, maire d’Orléans, qui fut aux premières loges dans l’offensive contre les ZPPAUP et le pouvoir des ABF ; Olivier Carré, président d’un des groupes de travail de Benoist Apparu, député UMP du Loiret, adjoint au maire d’Orléans (« Parmi les présidents des ateliers de travail qui se sont tenus lors de la journée d’hier, je souhaite saluer le député Olivier Carré, expert incontesté du logement et de l’urbanisme », comme disait le Secrétaire d’Etat dans son discours de clôture du séminaire), également actif contre les ZPPAUP ; Eric Doligé, sénateur UMP du Loiret...), auteur du rapport que nous analysons ici...

2En Allemagne, c’est moins de 20 m2 et en Belgique en dessous d’un m2.

3Ainsi, ce paragraphe est introduit par les phrases suivantes :« Présents dans chaque département placé sous l’autorité du Préfet, au sein des Services territoriaux de l’architecture et du patrimoine (STAP), les architectes des bâtiments de France jouent un rôle essentiel. Garants de l’entretien et de la conservation des monuments protégés notamment, ils veillent à la bonne insertion des constructions neuves et des transformations aux abords des monuments protégés ».





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